O referendumskem kvorumu
Zadnji referendum je poleg odlične volilne udeležbe in plebiscitarne odločitve postregel tudi z zmedo pri interpretaciji pogojev referendumskega odločanja, predvsem kar se tiče njegove veljavnosti.
Iz številnih izjav na družbenih omrežjih in v medijih sklepam, da precej ljudi (med katerimi so tudi nekateri analitiki, novinarji, politiki in drugi družbeno angažirani ljudje) pogoj, ki ga večina označuje kot kvorum, zmotno razume in razlaga, zlasti na naslednja načina:
da je referendumsko glasovanje veljavno, se ga mora udeležiti vsaj petina ali 20 odstotkov vseh volivcev; tako je npr. pogoj iz slovenske ustave interpretiral novinar nemškega dnevnega časopisa Frankfurter Allgemeine Zeitung;
referendum je veljaven, če proti glasuje najmanj petina vseh volivcev ali okoli 340.000 volivcev; tako je npr. v nedeljo zvečer isti pogoj gledalcem Televizije Slovenija razložila voditeljica Dnevnika.
Iz tega zmotnega razumevanja se je verjetno marsikdo, ki je bil neodločen ali za zakon, odločil za bojkot referenduma, saj je bil prepričan, da bo že s tem pomagal uveljaviti zakon, ker bo s svojo neudeležbo povečal možnost za neveljavnost referendumskega glasovanja. Ker obe zgornji razlagi ne držita in ker strokovni izraz kvorum, kot ga razumemo v običajnem pomenu, pri rabi v zvezi ureditvijo naknadnega zakonodajnega referenduma v Sloveniji ustvarja več zmede kot jasnosti, želim razjasniti nekaj stvari iz teorije in prakse postopkov skupinskega odločanja, med katere uvrščamo tudi referendum. Poleg tega predlagam uporabo drugačnega izrazoslovja, da bi se v prihodnje izognili nepotrebnim nejasnostim in zmedi pri tako pomembni zadevi.
Kaj je kvorum in kako vpliva na veljavnost odločanja?
Kadar govorimo o veljavnosti odločanja v kolektivnih organih nekega društva, podjetja, občine ali države ali na volitvah in referendumih, mislimo na izpolnjevanje vnaprej predpisanih pogojev, na podlagi česar je možno sprejeti odločitve s pravnim učinkom. V širšem pomenu sopomenko za veljavnost predstavlja zakonitost. Veljavno je tisto odločanje, ki je v skladu s predpisi.
Če se spomnimo, je sodna oblast leta 2018 razveljavila referendumsko glasovanje o drugem tiru zaradi nepravilnosti v referendumskem postopku. Presodila je namreč, da je vlada v referendumski kampanji sodelovala na način, ki ni skladen z ustavo, in da je to imelo posledice na izid glasovanja. Zato je bil referendum, izveden septembra 2017, razveljavljen in vrhovno sodišče je odredilo ponovno glasovanje, ki je bilo izvedeno maja 2018.
Pogoj za zavrnitev zakona o drugem tiru ni bil izpolnjen niti pri prvem niti pri drugem glasovanju, vendar to ni vplivalo na veljavnost referenduma. Opozoriti velja, da državni zbor še vedno ni odpravil protiustavnosti zakonov, ki urejata referendum in referendumsko kampanjo, v delu, ki se nanaša na sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu in na sodelovanje vlade v referendumski kampanji. Rok za to je potekel že februarja 2019 in ob morebitni pritožbi v zvezi z referendumskim glasovanjem bi lahko nastali zapleti.
V ožjem pomenu z veljavnostjo nekega skupinskega odločanja mislimo na pravilno izvedbo samega postopka odločanja, kot je opredeljen v splošnem pravnem aktu, npr. kdo ima pravico glasovanja, koliko ali kdo od glasovalcev mora biti prisoten na glasovanju, kje, kdaj in kako se glasuje. Če je za veljavnost odločanja predpisan pogoj, da se glasovanja udeleži določeno število posameznikov z glasovalno pravico ali določen delež vseh, ki imajo glasovalno pravico, ali da se morajo glasovanja udeležiti točno določeni glasovalci, govorimo o kvorumu ali sklepčnosti. Državni zbor npr. veljavno sprejema odločitve, če je na seji navzoča večina vseh poslancev. Kadar je navzočnih najmanj 46 poslancev, pravimo, da je državni zbor sklepčen.
Čeprav se razprave v državnem zboru pogosto odvijajo pred skoraj praznimi poslanskimi sedeži, kar ni dobro, pa to ne vpliva na veljavnost odločanja in sprejetih odločitev, kajti sklepčnost oz. kvorum se namreč ugotavlja le pri samem odločanju o predlogih zakonov in drugih aktov ter imenovanj. Kadar pri referendumih govorimo o kvorumu, praviloma mislimo na predpisan delež vseh volivcev, ki se mora referenduma udeležiti, da je le-ta veljaven. V Italiji se npr. za veljavnost referenduma, na katerem volivci odločajo o razveljavitvi nekega zakona ali dela zakona, zahteva 50-odstotna volilna udeležba. Če ta prag volilne udeležbe ali kvorum ni dosežen, referendumska odločitev – bodisi za bodisi proti – nima pravnega učinka oz. ni veljavna. Takšnega pogoja slovenski naknadni zakonodajni referendum nima. Zato o kvorumu pri referendumu v Sloveniji ni primerno govoriti. Na to je že pred nekaj leti v opozoril pravni strokovnjak dr. Matej Avbelj.
Za zavrnitev zakona na referendumu je določena posebna večina z zavrnitvenim glasovalnim pragom
O čem govori ustava, ko v zvezi z odločanjem na referendumu omenja petino oziroma 20 odstotkov vseh volivcev? Četrti odstavek 90. člena ustave se glasi takole: »Zakon je na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev.«
Niti ustava niti zakon, ki podrobneje ureja referendum, ne določa, da je odločanje na zakonodajnem referendumu veljavno le, če se ga udeleži najmanj petina vseh volivcev. Prav tako niti ustava niti zakon ne pogojuje veljavnosti zakonodajnega referenduma s tem, da najmanj petina vseh volivcev glasuje proti zakonu, ki je predmet odločanja. Referendum je veljaven, tudi če je volilna udeležba manj kot 20-odstotna in tudi če proti zakonu glasuje manj kot petina vseh volivcev.
Slovenski zakonodajni referendum je po spremembi 90. člena ustave v letu 2013 označen kot naknadni zavrnitveni zakonodajni referendum, saj je njegov glavni namen volivcem omogočiti zavrnitev zakona, ki ga je sprejel državni zbor, pred njegovo razglasitvijo in uveljavitvijo. Strokovna skupina pri ustavni komisiji državnega zbora, ki je leta 2013 predlagala to rešitev, je pogoj iz zgoraj navedene ustavne določbe poimenovala kot »kvorum zavrnitve«, ki je različen od »kvoruma udeležbe« in »kvoruma odobritve«. Vendar danes v zvezi z referendumom govorijo le o »kvorumu«, pri čemer ni jasno, katera vrsta kvoruma je mišljena.
Ker se najbolj razširjen pomen izraza kvorum nanaša na volilno udeležbo, ga večina tudi tako razume pri zakonodajnem referendumu, s čimer nastaja zmeda. Po mojem mnenju bi bilo bolj razumljivo in jasno, če bi govorili, da ima referendum za zavrnitev zakona določeno posebno večino, sestavljeno iz dveh pogojev, ki sta vsebovani v zgoraj navedeni ustavni določbi, in morata biti skupno izpolnjena:
proti je več veljavnih glasov kot za;
število veljavnih glasov proti predstavlja najmanj petino vseh volivcev.
Medtem ko prvi pogoj sam zase predstavlja navadno večino, drugi pogoj uvaja »kvorum zavrnitve«, ki pa bi ga bilo v splošni rabi bolje poimenovati kot zavrnitveni glasovalni prag oz. na kratko prag. Ker je ta prag določen v razmerju do vseh volivcev in ne le tistih, ki se udeležijo glasovanja ali ki veljavno glasujejo, ga lahko označimo kot absolutni zavrnitveni glasovalni prag.
Kdaj je torej zavrnitveni zakonodajni referendum veljaven in kdaj uspešen?
Veljaven je, če je izveden v skladu z ustavo in zakoni, kot uspešnega pa ga lahko označimo, če pobudniki na referendumu uspejo zbrati posebno večino proti zakonu, o katerem se glasuje, tako da poleg večjega števila glasov proti kot za presežejo tudi zavrnitveni glasovalni prag.